I rifiuti:
normativa e disciplina: come comportarsi?
Avv. Phd Roberto Pusceddu
Rifiuti
Nel corso della XVI legislatura, la normativa in materia di rifiuti è stata più volte modificata dapprima a seguito dell’approvazione di un intervento correttivo di ampia portata, che ha modificato il D.lgs. 152/2006 (cd. Codice ambientale), in attuazione della normativa europea, e successivamente attraverso una serie di norme che hanno inciso su diversi profili della materia e segnatamente sull’affidamento e sulla gestione del servizio, sulla tassazione, sui profili sanzionatori, nonché più in generale sulla gestione dei rifiuti medesimi.
Sommario
- Il recepimento della direttiva 2008/98/CE
- L’affidamento e la gestione del servizio
- La tracciabilità dei rifiuti
- Particolari tipi di rifiuti e imballaggi
- Ulteriori modifiche alla disciplina sulla gestione dei rifiuti
- Le limitazioni all’applicazione della disciplina sui rifiuti
- L’esame degli atti europei
La normativa concernente la gestione dei rifiuti è contenuta nella parte quarta del D.lgs. 152/2006 (cd. Codice ambientale) ed è stata sostanzialmente modificata nel corso della legislatura a seguito del recepimento delle direttive europee in tale ambito. Ulteriori modifiche incidenti in maniera talvolta frammentaria su diversi profili della normativa sono state approvate nel corso della legislatura. Talune modifiche si sono rese necessarie al fine di un corretto recepimento della normativa europea anche al fine di evitare procedure di infrazione.
Una disciplina ad hoc è stata adottata per la gestione delle emergenze rifiuti in Campania e in altre regioni (Lazio, Sicilia) per le quali si rinvia al tema Emergenze ambientali .
Il recepimento della direttiva 2008/98/CE
Il d.lgs. 205/2010 ha recepito nell’ordinamento interno la direttiva quadro sui rifiuti (direttiva 2008/98/CE), che ha profondamente innovato la disciplina europea in tale ambito. Il decreto è intervenuto, pertanto, con modifiche significative sulla parte IV del Codice ambientale, che è stata parzialmente riscritta. Le innovazioni hanno riguardato in primo luogo le definizioni sulla base delle quali si fonda l’impianto applicativo della nuova disciplina, e precisamente:
– la definizione di sottoprodotto (già prevista dall’ordinamento nazionale), che è stata resa più aderente al disposto europeo attraverso l’introduzione di criteri per la sua qualificazione, atteso che tale tipologia non comprende rifiuti ma sostanze o oggetti che devono soddisfare determinate condizioni per il loro utilizzo (art. 184-bis del Codice);
– la definizione di ua procedura per la cessazione della qualifica di rifiuto (cd. end of waste) di cui all’art. 184-ter del Codice;
– la riformulazione della gerarchia dei rifiuti, con un ordine di priorità che prevede: la prevenzione, cioè misure che riducono la quantità di rifiuti anche attraverso il riutilizzo dei prodotti o l’estensione del loro ciclo di vita; la preparazione per il riutilizzo, ovvero le operazioni di controllo, pulizia e riparazione attraverso cui i prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento; il riciclaggio, il recupero (ad esempio di energia, quando cioè i rifiuti svolgono un ruolo utile sostituendo altri materiali) e lo smaltimento.
Si prevede, inoltre, l’adozione, da parte del Ministero dell’ambiente, di un Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti e delle indicazioni per l’integrazione di Programma nei piani regionali di gestione dei rifiuti, il cui termine per l’elaborazione da parte del Ministero dell’ambiente è stato anticipato al 31 dicembre 2012 dall’art. 1, comma 3-bis, lett. a), del D.L. 2/2012.
Sempre nell’ottica di perseguire le priorità della gerarchia dei rifiuti si prevede l’adozione di misure per la promozione del riutilizzo dei prodotti e della preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, anche attraverso l’introduzione della responsabilità estesa del produttore.
Sono stati introdotti precisi obiettivi quantitativi (in termini di peso) relativi alla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio/recupero di rifiuti, da raggiungere entro il 2020, che si aggiungono agli obiettivi per la raccolta differenziata dei rifiuti urbani
Di rilevante importanza anche la previsione in base alla quale lo smaltimento dei rifiuti e il recupero dei rifiuti urbani non differenziati sono attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, che garantisca i principi di autosufficienza e prossimità.
In coerenza con il disposto della direttiva che indica le misure da adottare per una corretta gestione dei rifiuti organici, si prevede che gli enti territoriali adottino misure volte ad incoraggiare la raccolta separata di tale tipologia di rifiuti.
L’affidamento e la gestione del servizio
La gestione del servizio dei rifiuti, che si basa su una suddivisione dei compiti tra i diversi livelli, di governo, ha fatto registrare una situazione non omogenea sul territorio nazionale, talvolta con significative differenze tra le singole regioni. In tale contesto, al fine di perseguire il contenimento delle spese degli enti locali nonché la semplificazione del sistema, è stata prevista la soppressione delle Autorità d’ambito territoriale alle quali era demandata, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre amministrazioni pubbliche, l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani. Nel ricordare che già la legge finanziaria per il 2008 (art. 2, comma 38, della L. 24 dicembre 2007, n. 244) aveva previsto una rideterminazione degli ambiti territoriali che era rimasta inattuata, si segnala che l’art. 1, comma 1-quinquies, del D.L. 2/2010, oltre a prevedere la soppressione delle autorità d’ambito, ha nel contempo disposto il trasferimento delle funzioni, nonché la loro attribuzione da parte delle regioni con proprie leggi (il termine per la soppressione è stato differito in alcuni provvedimenti e, da ultimo, è stato prorogato al 31 dicembre 2012 dall’art. 13, comma 2, del D.L. 216/2011).
Sul complesso quadro della governance dei rifiuti ha inciso inoltre la vicenda dei servizi pubblici locali e della normativa che è stata adottata prima e dopo il referendum del 12 e del 13 giugno 2011. Da ultimo, l’art. 3-bis del D.L. 138/2011, introdotto dall’art. 25 del D.L. 1 del 2012, ha disciplinato gli ambiti territoriali e i criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali, ivi inclusi quelli del settore dei rifiuti, come esplicitato nell’art. 34, comma 23, del D.L. 179/2012 che ha modificato il medesimo art. 3-bis.
Per quanto riguarda l’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, si segnala, inoltre, che il D.L. 1/2012, all’art. 25, comma 4, ha previsto la possibilità di affidamento disgiunto di gestione degli impianti ed erogazione del servizio. Nel caso in cui gli impianti siano di titolarità di soggetti diversi dagli enti locali di riferimento, all’affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani devono essere garantiti l’accesso agli impianti a tariffe regolate e predeterminate e la disponibilità delle potenzialità e capacità necessarie a soddisfare le esigenze di conferimento indicate nel piano d’ambito.
L’art. 26 del citato decreto n. 1 del 2012 ha, inoltre, modificato la disciplina dei sistemi di gestione autonoma (alternativi all’adesione ai consorzi obbligatori “di filiera”) in cui si prevede, tra l’altro, che l’organizzazione autonoma della gestione dei rifiuti di imballaggio sull’intero territorio nazionale – da parte dei produttori – possa avvenire anche in forma collettiva.
Per quanto concerne la tassazione del servizio, l’art. 14 delD.L. 201/2011 (da ultimo novellato dall’art. 1-bis del D.L. 1/2013) ha istituito, a decorrere dal 1° gennaio 2013, il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento. In proposito, si rinvia alla scheda di approfondimento Il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES).
La tracciabilità dei rifiuti
Il D.Lgs. 152/2006 ha codificato un sistema informatico di tracciabilità dell’intera filiera dei rifiuti (SISTRI) finalizzato alla trasmissione e alla raccolta di informazioni su produzione, trasporto e smaltimento dei rifiuti, nonché alla predisposizione in formato elettronico di alcuni documenti tra i quali i registri di carico e scarico.
A motivo di alcuni problemi registrati nella fase di avvio del sistema, la data per la sua entrata in operatività è stata più volte modificata (ad esempio dall’art. 6, commi 2, 3 e 3-bis, del D.L. 138/2011 e dall’art. 13, commi 3 e 3-bis, del D.L. 216/2011).
Da ultimo, il D.L. 83/2012 (art. 52, commi 1 e 2) ha sospeso fino al compimento delle ulteriori verifiche amministrative e funzionali del SISTRI, e comunque non oltre il 30 giugno 2013, il termine di entrata in operatività, ogni adempimento informatico relativo, nonché il pagamento dei contributi dovuti dagli utenti per l’anno 2012.
Il Parlamento ha posto una particolare attenzione alle tematiche connesse all’operatività del sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti attraverso lo svolgimento di attività conoscitive, di indirizzo e di controllo. La Commissione ambiente della Camera ha, inoltre, esaminato alcune proposte di legge (A.C. 3885 e A.C. 3989) in tale ambito che non sono state definitivamente approvate.
Le innovazioni normative relative al SISTRI approvate dopo l’adozione del D.Lgs. 205/2010 non hanno interessato solo l’entrata in operatività, ma anche il regime delle sanzioni applicabile che è stato modificato dal D.Lgs. 121/2011, che ha attuato la direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente.
Per una descrizione più approfondita della normativa riguardante il Sistri, si rinvia alla scheda di approfondimento Tracciabilità dei rifiuti (SISTRI).
Particolari tipi di rifiuti e imballaggi
Specifiche disposizioni hanno riguardato particolari tipi di rifiuti tra i quali i rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, i cosiddetti RAEE, relativamente alla definizione di “produttore”, al sistema di finanziamento, alle modalità semplificate di gestione e alla semplificazione in materia di oneri informativi (art. 7 del D.L. 208/2008; art. 5 del D.L. 135/2009; art. 21 della L. 96/2010; D.M. 8 marzo 2010, n. 65; art. 1, comma 2-bis, del D.L. 1/2013).
E’ stata ridisciplinata la procedura per la determinazione del contributo ambientale per il recupero di pneumatici fuori uso (art. 24, comma 1, lett. f, del D.L. 5/2012), mentre sono state integrate le modalitàdi consegna, da parte delle imprese di autoriparazione, dei pezzi usati allo stato di rifiuto derivanti dalle riparazioni dei veicoli (art. 43 della L. 96/2010).
In attuazione della disciplina europea, inoltre, il D. Lgs. 188/2008, successivamente novellato dal D.Lgs. 21/2011, ha dettato, per un verso, le norme in materia di immissione sul mercato delle pile e degli accumulatori e, per l’altro, le norme specifiche per la raccolta, il trattamento, il riciclaggio e lo smaltimento dei rifiuti di pile e accumulatori, destinate a promuovere un elevato livello di raccolta e di riciclaggio di tali materiali.
Per quanto concerne specifiche categorie di imballaggi, l’art. 2 del D.L. 2/2012 ha previsto la proroga del termine relativo al divieto definitivo di commercializzazione dei sacchi per l’asporto merci non biodegradabili (cd. shopper), limitatamente alla commercializzazione di alcune tipologie di sacchi indicati dalla norma, fino all’emanazione – entro il 31 dicembre 2012 – di un decreto interministeriale di natura non regolamentare, che è stato trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari della Camera e del Senato (atto del Governo 542), che hanno espresso il parere rispettivamente nelle sedute dell’11 febbraio e del 5 febbraio 2013. Il comma 4 dell’art. 2 del D.L. 2/2012 ha introdotto sanzioni amministrative pecuniarie, nelle ipotesi di inosservanza del divieto di commercializazione di sacchi non conformi a quanto prescritto dal medesimo articolo 2, che saranno applicabili solo a decorrere dal sessantesimo giorno dall’emanazione del predetto decreto interministeriale (secondo quanto stabilito dall’ art. 34, comma 30, del D.L. 179/2012).
Ulteriori modifiche alla disciplina sulla gestione dei rifiuti
Ulteriori modifiche alla disciplina sulla gestione dei rifiuti sono state adottate in diversi decreti legge e incidono, talvolta in maniera frammentaria, su diversi aspetti della normativa. Tra queste modifiche si segnalano quelle volte a semplificare lo smaltimento dei rifiuti speciali prodotti da talune attività (art.40, comma 8, del D.L. 201/2011) e gli adempimenti per la movimentazione, il deposito temporaneo e il trasporto dei rifiuti da parte delle imprese agricole (art. 4-quinquies del. D.L. 171/2008; artt. 28 del D.L. 5/2012 e 52, comma 2-ter, del D.L. 83/2012). In materia di oli usati una disposizione transitoria consente alle operazioni di rigenerazione degli oli usati di derogare ai limiti vigenti, nel rispetto della normativa europea (art. 24, comma 1, lett. e, del D.L. 5/2012).
Di particolare importanza anche la modifica all’Allegato IV del Codice relativamente alla definizione delle caratteristiche di pericolosità dei rifiuti (art. 3, comma 6, del D.L. 2/2012).
Il D.L. 16/2012 è intervenuto in tema di rifiuti posti in sequestro presso aree portuali e aeroportuali, prevedendone, dopo il trattamento da parte dei corrispondenti consorzi obbligatori, la vendita da parte di un curatore nominato dall’autorità giudiziaria, con la destinazione del ricavato, al netto delle spese, al Fondo unico giustizia e a specifici programmi di riqualificazione ambientale (art. 9, commi 3-septies e 3-octies).
La materia dei rifiuti è stata interessata anche da proroghe, alcune delle quali sono state reiterate di anno in anno. La più recente proroga è stata disposta dall’art. 1, comma 2, del D.L. 1/2013, che ha ulteriormente differito al 31 dicembre 2013 il temine di entrata in vigore del divieto di smaltimento in discarica dei rifiuti (urbani e speciali) con potere calorifico inferiore (PCI) superiore a 13.000 kJ/Kg.
Da ultimo, le Commissioni parlamentari di Camera e Senato hanno esaminato uno schema di regolamento sull’utilizzo di combustibili solidi secondari (CSS), in parziale sostituzione di combustibili fossili tradizionali, in cementifici soggetti al regime dell’autorizzazione integrata ambientale (atto del Governo 529) esprimendo rispettivamente il parere nelle sedute dell’11 febbraio 2013 e del 16 gennaio 2013.
Il Parlamento ha discusso in più occasioni delle tematiche relative alla gestione dei rifiuti anche attraverso l’esame di proposte di legge, il cui iter non si è concluso nel corso della legislatura; in proposito, si segnala che una proposta di legge di iniziativa parlamentare (3162-B), approvata in sede legislativa dalla Commissione ambiente della Camera, comprendeva una serie di modifiche alla disciplina in materia di rifiuti, alcune delle quali erano state anche inserite nel corso dell’esame parlamentare del D.L. 2/2012, ma non definitivamente approvate.
Le Commissioni parlamentari hanno svolto un’intensa attività conoscitiva finalizzata ad acquisire elementi di informazione in materia di rifiuti. La Commissione ambiente del Senato ha svolto un’indagine conoscitiva sulle problematiche relative alla produzione e alla gestione dei rifiuti, con particolare riferimento ai costi posti a carico dei cittadini, alla tracciabilità, al compostaggio, alla raccolta differenziata ed alla effettiva destinazione al recupero ed al riuso dei rifiuti o delle loro porzioni approvando un documento conclusivo nella seduta del 16 gennaio 2013.
Le limitazioni all’applicazione della disciplina sui rifiuti
Il D.Lgs. 152/2006 ha delineato una nuova disciplina per le terre e rocce da scavo finalizzata a consentirne il riutilizzo e a sottrarle alla normativa sui rifiuti, che era contenuta nell’art. 186 del D.Lgs. 152/2006, ora abrogato a seguito dell’entrata in vigore del D.M. 10 agosto 2012, n. 161.
Prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina sull’utilizzo delle terre e rocce da scavo, l’art. 3, commi 1-3, del D.L. 2/2012 ha dettato una specifica disciplina per le matrici materiali di riporto che la norma definisce come “materiali eterogenei utilizzati per la realizzazione di riempimenti e rilevati, non assimilabili per caratteristiche geologiche e stratigrafiche al terreno in situ, all’interno dei quali possono trovarsi materiali estranei”. La finalità della norma è l’esclusione, alle condizioni ivi previste, dall’applicazione della disciplina sui rifiuti. E’ stato previsto, infatti, che i riferimenti al “suolo” di cui all’articolo 185, comma 1, lettere b) e c), e 4 del D.Lgs. 152/2006 si interpretano come riferiti anche ai materiali di riporto. Il comma 3 ha precisato che, fino all’entrata in vigore del predetto regolamento sulle terre e rocce da scavo, le matrici materiali di riporto eventualmente presenti nel suolosono considerate sottoprodotti alle condizioni indicate nel Codice.
L’attribuzione della qualifica di sottoprodotti ad ulteriori categorie di sostanze o oggetti è stata discussa nel corso della legislatura anche in occasione dell’esame di proposte di legge, il cui iter non si è concluso nel corso della legislatura.
Tale qualifica è stata, infine, attribuita al digestato ottenuto in impianti aziendali o interaziendali dalla digestione anaerobica, eventualmente associata anche ad altri trattamenti di tipo fisico-meccanico, di effluenti di allevamento o residui di origine vegetale o residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall’agro-industria, conferiti come sottoprodotti, anche se miscelati fra di loro, ed utilizzato ai fini agronomici (art. 52, comma 2-bis, del D.L. 83/2012).
L’esame degli atti europei
Il quadro europeo in materia di rifiuti è in forte evoluzione ed è soprattutto portatore di una nuova visione della politica in tale materia centrata su una nuova considerazione del rifiuto come “risorsa” nella prospettiva di un’economia basata sullo sviluppo sostenibile e sull’uso efficace ed efficiente delle risorse. In tale contesto, le competenti Commissioni parlamentari hanno partecipato attivamente alla formazione delle politiche europee attraverso l’esame di alcuni atti europei nel’ambito della cosiddetta “fase ascendente”.
Nella seduta del 22 giugno 2011, la Commissione ambiente della Camera ha approvato un documento con riguardo alla Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni concernente la strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti (COM(2011)13 def.), mentre è stato avviato nella seduta del 25 ottobre 2011 dalle Commissioni VIII e X della Camera l’esame della Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo al Consiglio, al Comitato Economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni: Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse (COM(2011)571 def.).
Sull’attuazione e sull’applicazione della vigente legislazione europea in materia di rifiuti pesano comunque alcune procedure di infrazione che rappresentano una quota significatica del complesso delle procedure avviate nella legislazione ambientale.
In considerazione della procedura di infrazione europea sulle discariche abusive, le Commissioni VIII (Ambiente) e XIV (Politiche dell’UE) della Camera hanno svolto un’audizione del Ministro dell’ambiente nella seduta del 21 novembre 2012.
